Gregorio Velázquez Bracamontes ^[1]

Tal como se explicó en el artículo “Radiografía del mercado de gas natural en México”, en las últimas décadas la demanda de gas natural en México ha crecido de forma importante. Lo anterior, puede ser atribuido en gran medida a los precios que maneja dicho insumo en los mercados internacionales —los cuales se han reducido considerablemente—, así como por los efectos positivos que tiene su utilización en la transición energética. Dicha situación ha propiciado que el marco jurídico del gas natural se adapte a la realidad que experimenta dicho mercado en nuestro país, motivo por el cual en el presente artículo se analizará precisamente la adaptación de la normativa jurídica respectiva al gas natural .

Durante gran parte de nuestra historia, Petróleos Mexicanos (Pemex) mantuvo el monopolio de todas las actividades de la cadena de valor de los hidrocarburos en México. Esta posición lo llevó a favorecer la producción de los productos más rentables de su cartera, en este caso petróleo crudo, y a dejar en un segundo plano a otros, como el gas natural. La falta de inversión en el sector gas natural se atribuía, principalmente, a la existencia del combustóleo que en ese entonces era su principal sustituto, además de ser más barato —aunque también, por mucho, más contaminante—. ^[2]

Sin embargo, en presencia de una mayor concientización por parte de la comunidad internacional en torno a la importancia de reducir las emisiones de CO₂ a la atmósfera, hacia principios de los años 90, la demanda de gas natural en nuestro país empezó a crecer significativamente. Lo anterior requirió que el gobierno de México introdujera cambios en la regulación, ello, para atraer la inversión que se requería en los diversos sectores de la cadena de suministro de dicho producto.

En 1995 el Congreso de la Unión aprobó modificaciones a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo, con lo cual se redefinió el ámbito de la industria petrolera permitiendo que el sector privado construyera, operara y tuviera en propiedad sistemas de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural.  Durante ese mismo año también se expidieron la Ley de la Comisión Reguladora de Energía^[3] y el Reglamento de Gas Natural.

En esta nueva regulación se separaron los eslabones de la cadena de suministro del combustible y sujetó a regulación de precios y calidad de servicio a aquéllos con características monopólicas (venta de primera mano, transporte, distribución y almacenamiento), mientras que aquellas actividades sujetas a la libre concurrencia (comercialización interna y comercio exterior) se consideraron actividades desreguladas. Bajo este nuevo régimen, se pretendió brindar a los usuarios diversas alternativas de suministro, de manera que tuvieran la opción de adquirir cada uno de los servicios por separado o de forma agregada a través de permisionarios privados, de Pemex o de comercializadores.^[4]

No obstante, los avances logrados con la reforma de 1995, aún había temas que requerían ser atendidos, por lo cual el gobierno de México decidió llevar a cabo una reforma constitucional del sector energético mexicano más ambiciosa. Es así que, el 20 de diciembre de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución, en materia de energía , por virtud del cual se modificaron los artículos 25, 27 y 28 de nuestra carta magna y se instituyó un marco transitorio de veintiún artículos que desarrollaron de forma más precisa el espíritu de la reforma.^[5]

Para materializar lo dispuesto en este decreto constitucional, se estableció que, en un plazo de 120 días, el Congreso de la Unión realizaría las adecuaciones al marco jurídico que resultaran necesarias, a fin de hacer efectivas las disposiciones contenidas en dicho instrumento jurídico. En cumplimiento de lo anterior, el 30 de abril de 2014, el Ejecutivo Federal envió al Senado de la República el paquete de iniciativas de leyes secundarias en materia energética, para su dictamen y aprobación. Una vez seguido el proceso legislativo, este paquete de leyes fue promulgado por el Ejecutivo Federal y publicado en el DOF el pasado 11 de agosto de 2014. Entre los cambios que se efectuaron a partir de este nuevo marco regulatorio, se destacan en materia de gas natural los siguientes:

• Se abre toda la cadena de valor a la inversión extranjera. En lo que respecta a las actividades de upstream (exploración y extracción), anteriormente la participación privada sólo era posible a través de la celebración de contratos de servicio. Sin embargo, con la reforma se permitió además la celebración de contratos de producción compartida, de utilidad compartida y de licencia. Mientras tanto, en las actividades de midstream, adicional al transporte y almacenamiento de dicho hidrocarburo, los particulares ahora pueden realizar, mediante permisos, el procesamiento, la compresión, la licuefacción y la regasificación de gas natural. Finalmente, en lo concerniente a las actividades de downstream, los particulares pueden realizar las actividades de comercialización, distribución y expendio.
• Se crea el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP) como el encargado de recibir todos los ingresos, de calcular y de realizar los pagos según lo establecido en cada contrato para la exploración y extracción de hidrocarburos y de administrar los recursos que corresponden al Estado.
• Se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) como órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) encargado de regular, supervisar y sancionar a los integrantes del sector hidrocarburos en materia de protección de las personas, el medio ambiente y las instalaciones.
• Se crea el Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENAGAS) como gestor y administrador independiente del sistema de transporte y almacenamiento nacional integrado de gas natural.
• Se modifica la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Pemex para convertirse en empresas productivas del Estado y se les dota de mayor autonomía para competir en el mercado energético mexicano.
• Se fortalece a los reguladores de los sectores eléctricos y de hidrocarburos, esto es, la CRE y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), mediante la modificación de su naturaleza jurídica a nivel constitucional para constituirse como órganos reguladores coordinados y al brindarles mayores atribuciones.^[6]

Posteriormente, con motivo del cambio de gobierno en diciembre de 2018, desde el Ejecutivo Federal se han emprendido diversas iniciativas tendientes a modificar la regulación del sector gas natural, lo anterior, con el objetivo de revertir la denominada reforma energética de 2013 y fortalecer a las empresas productivas del Estado, Pemex y CFE, las cuales desde la perspectiva de la presente administración fueron perjudicadas indebidamente en beneficio de las empresas privadas. Es así que en posteriores entregas profundizaremos en el análisis de las medidas concretas que se ejecutaron a partir de la Reforma Energética de 2013 y después de diciembre de 2018 para evaluar los beneficios o perjuicios que trajeron o traerán en este mercado.

^[1] Graduate Researcher en LegalTec Lab. Estudiante de la Maestría en Derecho, Escuela de Gobierno y Transformación Pública, Tecnológico de Monterrey.

^[2] Ortiz, Francisco; Ramírez, José Carlos y Rosellón, Juan. (2021). “Los efectos de las reformas del mercado de gas natural en México sobre sus precios, ventas y comercio exterior” en Revista Contaduría y Administración. vol. 66, No. 3. Disponible en: http://dx.doi.org/10.22201/fca.24488410e.2021.2841

^[3] Sobre el particular, resulta relevante aclarar que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) se creó, mediante Decreto del Ejecutivo Federal,  el 4 de octubre de 1993 como órgano administrativo desconcentrado de la entonces  Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal.  Para más información, se sugiere consultar la siguiente liga: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4789285&fecha=04/10/1993#gsc.tab=0

^[4] De acuerdo con el documento denominado “Los nuevos retos de la industria del gas natural” publicado por la CRE en julio de 2001. Disponible en: https://www.cre.gob.mx/documento/370.pdf

^[5] Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327463&fecha=20/12/2013#gsc.tab=0

^[6] Para mayor información, se sugiere consultar la Explicación Ampliada de la Reforma Energética publicada por el Gobierno de la República, disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/10233/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf