Gregorio Velazquez Bracamontes ^[1]

El marco normativo del uso de combustibles nucleares para la generación de energía eléctrica en México parte de las disposiciones contenidas en los artículos 27, 28 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El primero de ellos establece en su párrafo octavo que corresponde a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos, disponiendo que el uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos. Por su parte, el artículo 28, párrafo cuarto dispone que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en materia de minerales radiactivos y generación de energía nuclear al tratarse de un área estratégica. Finalmente, el artículo 73 reserva en su fracción X al Congreso de la Unión la facultad para legislar en materia de energía nuclear.

En términos de lo anterior, el 4 de febrero de 1985, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear, la cual fue reformada por última vez el 9 de abril de 2012 y contempla: (i) las disposiciones relativas a la exploración, explotación y beneficio de los minerales radioactivos, los cuales son la materia prima de los combustibles nucleares^[2], (ii) la definición de las actividades que comprende la industria nuclear, entre las cuales se consideran diversas que se requieren para la generación de energía eléctrica a partir del uso de combustibles nucleares, y (iii) diversas disposiciones en materia de seguridad y salvaguardias. De lo dispuesto en esta ley se destaca lo siguiente:

• La industria nuclear. Comprende desde la “refinación” hasta el “quemado” del combustible –en otras palabras, desde su producción y hasta el aprovechamiento del mismo en la generación de electricidad o en otro uso del calor liberado–; el “reprocesamiento” del combustible; el almacenamiento definitivo y temporal del combustible irradiado o de los desechos radiactivos derivados del reprocesamiento; la producción de agua pesada y su uso en reactores nucleares; el diseño de sistemas nucleares de suministro de vapor; el diseño y fabricación de los equipos y componentes de los sistemas nucleares de suministro de vapor de las centrales nucleoeléctricas u otros reactores nucleares; la producción y aplicaciones de los radioisótopos, así como el procesamiento, acondicionamiento y disposición final de sus residuos radiactivos, así como el diseño, fabricación y empleo de reactores nucleares y fuentes de radiación para la investigación y desarrollo tecnológico.

Al respecto, es preciso señalar que las actividades antes referidas tienen carácter estratégico y sólo por excepción pueden llevarse a cabo también por el sector social o privado, previa autorización de la Secretaría de Energía (SENER). En este último caso se encuentra la fabricación de equipos para sistemas nucleares de suministro de vapor.

En el caso particular de la generación de energía eléctrica a partir del uso de combustibles nucleares, la ley aclara que dicha actividad se llevará a cabo por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), correspondiendo también a dicha ésta el diseño y la construcción de las plantas nucleoeléctricas oyendo, al efecto, la opinión del Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ).

• Seguridad y salvaguardias. Reflejando la importancia de la seguridad en materia nuclear, la ley enfatiza que la seguridad es primordial en todas las actividades que involucran a la energía nuclear, lo que deberá tomarse en cuenta desde la planeación, diseño, construcción y operación, hasta el cierre definitivo y desmantelamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas, así como en las disposiciones y destino final de todos sus desechos. Dicha importancia se traduce en los tres aspectos de la seguridad que se deben observar en las instalaciones nucleares, esto es, la seguridad nuclear, la seguridad radiológica y la seguridad física.

De esta forma, la ley define a la seguridad nuclear como el “conjunto de acciones y medidas encaminadas a evitar que los equipos, materiales e instalaciones nucleares y su funcionamiento constituyan riesgos para la salud del hombre y sus bienes, o detrimento en la calidad del ambiente.” Por otra parte, entiende por seguridad radiológica a aquellas acciones que tienen por objetivo “proteger a los trabajadores, a la población y a sus bienes, y al ambiente en general, mediante la prevención y limitación a los efectos que pudieren resultar de la exposición a la radiación ionizante.” Mientras que a la seguridad física en las instalaciones nucleares y radiactivas la define como el conjunto de planes tendientes a “evitar actos intencionales que causen o puedan causar daños o alteraciones tanto a la salud o seguridad públicas, como el robo o empleo no autorizado de material radiactivo.”

Estos conceptos no son excluyentes ni tienen límites perfectamente definidos; más bien, cada uno aborda con mayor énfasis algunos aspectos o materias del mismo objetivo de la seguridad nuclear en general, esto es, disminuir los riesgos y aumentar la confiabilidad de las instalaciones y materiales.

Los mecanismos que la ley establece para garantizar el estricto cumplimiento de las disposiciones en materia de seguridad son las autorizaciones e inspecciones. Las autorizaciones las emite la SENER tratándose de actos relacionados con instalaciones nucleares o radiactivas, sea su emplazamiento, diseño, construcción, operación, modificación, cese de operaciones, cierre definitivo y desmantelamiento. Por su parte, la adquisición, importación, exportación, posesión, uso, transferencia, transporte, almacenamiento y destino o disposición final de material radioactivo y dispositivos generadores de radiación ionizante, también requiere de autorización de la SENER, sin embargo, ésta es emitida por uno de sus órganos desconcentrados: la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias (CNSNS). Las inspecciones, auditorías, verificaciones y reconocimientos están encomendados a la CNSNS. Dicho órgano lleva el seguimiento de las deficiencias y anomalías que detecta, y con base en ellas puede dictar sanciones como multa, suspensión y cancelación de las autorizaciones, y por otra parte adoptar medidas de seguridad, en casos de riesgo inminente, para el personal de las instalaciones nucleares o para la sociedad en general, tales como retención, aseguramiento o depósito de bienes radiactivos o contaminados; clausura temporal o definitiva, parcial o total de instalaciones nucleares e inclusive, por decisión de la SENER, proceder a la ocupación temporal de inmuebles peligrosos.

En el plano internacional, México forma parte del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), el cual tiene por objeto “acelerar y aumentar la contribución de la energía atómica a la paz, la salud y la prosperidad en el mundo entero”.^[3]

El Estatuto de dicho organismo fue adoptado en la Conferencia celebrada en Nueva York, del 20 de septiembre al 26 de octubre de 1956, y entró en vigor el 29 de julio de 1957. Para México empezó a ser obligatorio a partir de su publicación en el DOF el 23 de junio de 1958.

“Las funciones de este organismo se resumen en el fomento de la investigación y la aplicación práctica de energía nuclear con fines pacíficos, lo cual cumple actuando como mediador entre proveedores y adquirentes; proveyendo directamente bienes y servicios nucleares; promoviendo la difusión de información y la capacitación de personal; aplicando salvaguardias que impidan desviación a fines militares…

Son de destacar … las facultades del Organismo para establecer normas de seguridad, tendientes a proteger la salud y reducir al mínimo el peligro para la vida y la propiedad, inclusive normas de seguridad sobre las condiciones de trabajo, en coordinación con órganos especializados de la ONU, y proveer a su aplicación a petición de cualesquiera de los miembros del organismo o de cualesquiera otro Estado.

Cuando algún país desea emprender un proyecto nuclear y pretende obtener apoyo del organismo, debe presentar información muy detallada del mismo, particularmente en lo relativo a la idoneidad de las normas de seguridad que se utilizarán, tanto en la instalación como en el manejo de los materiales nucleares, así como manifestar su anuencia de que el organismo aplique las salvaguardias necesarias.

Para que el organismo apruebe dicho proyecto y los apoyos solicitados, exige que se observen las normas de seguridad que haya expedido y que se acepte el ingreso de misiones de inspección, que pueden formular recomendaciones y sugerir medidas correctivas. Frente al incumplimiento reiterado o contumaz de un país, el organismo puede reducir o suspender los apoyos acordados; pedir la devolución de los materiales y equipos puestos a su disposición y, en casos graves extremos, suspender en el ejercicio de derechos y privilegios de miembro de dicho organismo.”

En relación con lo anterior, se destaca que México es parte de la Convención sobre Seguridad Nuclear, la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares, la Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, la Convención sobre la Pronta Notificación de Accidentes Nucleares, la Convención sobre Asistencia en caso de Accidentes Nucleares o Emergencia Radiológica y la Convención sobre la Seguridad de la Gestión de Desechos Radiactivos, por lo cual el contenido de dichos instrumentos debe ser observado en las centrales eléctricas que emplean combustibles nucleares.

Entender el marco regulatorio antes expuesto y específicamente las limitaciones  jurídicas que existen en México para la generación de energía eléctrica a base de combustibles nucleares se ha vuelto importante en la actualidad. Sobre todo considerando los diversos compromisos que nuestro país ha adquirido frente a la comunidad internacional para reducir las emisiones contaminantes a la atmósfera, así como para suministrar energía eléctrica a su población a precios asequibles, siendo la nucleoelectricidad una opción viable para coadyuvar al cumplimiento de esas dos metas. Es por esto que en las siguientes publicaciones se hablará más sobre las ventajas competitivas del uso de esta tecnología.

^[1] Graduate Researcher en LegalTec Lab. Estudiante de la Maestría en Derecho, Escuela de Gobierno y Transformación Pública, Tecnológico de Monterrey.

^[2]La ley dispone que todos los minerales radiactivos son propiedad de la nación, y que su exploración, explotación y beneficio sólo puede llevarse a cabo mediante asignación otorgada por SENER a entes públicos.

Al respecto, aclara que la exploración de los minerales radiactivos está a cargo exclusivo y directo del Consejo de Recursos Minerales (CRM), mientras que su explotación y beneficio, de la Comisión de Fomento Minero (actualmente Fideicomiso de Fomento Minero o FIFOMI^[1]); ambos organismos públicos federales descentralizados.

De igual forma mandata que toda persona que conozca la existencia de un yacimiento de minerales radiactivos, la ley impone el deber de informarlo a la Secretaría de Energía.

En el caso de los titulares de concesiones y asignaciones mineras que descubran minerales radiactivos en los lotes respectivos, una vez que éstos den el aviso correspondiente, la SENER determinará si la explotación de los minerales radiactivos descubiertos es técnica y económicamente aprovechable, escuchando la opinión del CRM y FIFOMI.  Si la determinación es positiva, se procederá a modificar la concesión o asignación minera para que los organismos públicos competentes otorguen la asignación de minerales radiactivos explotables. Por el contrario, si derivado de la alta concentración de minerales radiactivos, la SENER determina que procede la cancelación de la concesión o asignación minera, dicho acto se hará en términos de la Ley Minera.

Por su parte, los titulares de las concesiones o asignaciones mineras que, en contravención a la disposición anterior, hubieren explotado o beneficiado el mineral radiactivo descubierto se harán acreedores a la cancelación de las concesiones o asignaciones y a una multa. En el mismo sentido, quienes hubieren omitido dar el aviso señalado en el párrafo antecedente serán acreedores a una multa.

^[3] Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica. Disponible en: https://www.iaea.org/sites/default/files/statute_sp.pdf